Brecha Digital: Una experiencia inconclusa (con 4 conclusiones)

El siguiente texto es la base original de la conferencia magistral que tuve el honor de impartir a la comunidad estudiantil y docente de la Universidad Autónoma del Estado de México, a invitación de la Dra. Luisa Gabriela Morales-Vega, profesora investigadora de dicha Casa de Estudios, mi fellow durante el programa Apertus de USAID-PNUD-INAI durante 2018 y mi muy buena amiga.
Los comentarios vertidos durante la sesión virtual, así como la presentación en dispositivas que elaboré para el 12° Coloquio de Investigación en Ciencia y Tecnología, realizado el 8 de noviembre de 2021, quedan bajo resguardo de la institución para consultas posteriores, con gratitudes de mi parte para el Comité Organizador del evento.
Aquí, sin adelantar ninguna premisa, quedan consignados los hechos, sus fuentes y el acceso a los mismos. Los juicios que se deseen formular a partir de ellos, queda de ustedes, l@s lector@s.

 

Para cuando inició la gestión del Ayuntamiento de Centro, cuya cabecera es Villahermosa, la capital de Tabasco, en octubre de 2018, nos encontramos con una serie de ordenamientos legales complementarios a la reforma político-administrativa cuya vigencia iniciaba, justamente, esa fecha.

Estrenábamos marcos normativos locales referentes al proceso de entrega-recepción, archivo, gobierno digital, mejora regulatoria, Agenda 2030, etc.; cuya dinámica, en el ámbito municipal, siempre ocurrió de manera supletoria y no jurídica: prácticamente, copiar y pegar, adecuar o crear reglamentos a la letra, y difícilmente ajustados a otros marcos de gestión, como el presupuestario o el organizacional.

Esta visión, centralista y verticalista, según la cual todo cuanto pueda promulgarse desde un Congreso federal podrá volverse aplicable particularmente a nivel municipal y sólo fuerza de ley, dadas las asimetrías entre Ayuntamientos, propicia la desigualdad en vez de mitigarla. Bajo la premisa que un ordenamiento deba ser igual para todos, se empuja a gobiernos que no están listos para su implementación, viéndose forzados a tomar 2 opciones: O emplear recursos no previstos dentro de su presupuesto para ello o caer en el rezago o en la franca omisión.
Para el caso específico de Centro, por los montos de sus ejercicios anuales (Que ya superan los 3 mil millones de pesos), por su condición de capital estatal, por los compromisos de la agenda política del alcalde ligadas a las del actual presidente de la República; se decidió emprender diversas políticas públicas tendientes a fortalecer las competencias digitales del gobierno municipal.

No podría decir que se cumplió el ciclo en todas, pero sí que lo obtenido superó por mucho el desempeño de los 16 municipios restantes de Tabasco, según indicadores nacionales. Y ello, con o sin reconocimiento público, significa que la inequidad entre capacidades instaladas de los Ayuntamientos se incrementó, con sus lógicas secuelas hacia sus respectivas poblaciones.

Señalaré, a modo de ejemplo, las que existen en el municipio cuyo índice de rezago social del CONEVAL es el más bajo del estado, basado en el diagnóstico que el equipo para la integración del Plan Municipal de Desarrollo 2018-2021, del que formé parte, elaboramos y enfocándome principalmente en la inclusión digital.

Vuelvo a CONEVAL. Para 2015, 47.6% de la población de Centro se consideraba vulnerable por padecer al menos una carencia social (Alimentación, educación, salud y vivienda), muy por encima de la media nacional, 28.4%: 2.9% se encontraba en pobreza extrema, 26.1% en pobreza moderada y 3.6% era vulnerable por ingresos.

Pueden imaginarse, futuros profesionistas y tomadores de decisión, el panorama en la ciudad, en el municipio donde radico, si 58.2% de su población carece de seguridad social; si el 20.25% presenta carencias en sus viviendas, incluyendo servicios que debería proveer el Estado; con casi el 24% de su población mayor de 15 años sin concluir su educación básica.

Por su parte, acorde con la Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en los Hogares (ENDUTIH), realizada por el INEGI, hasta 2018, 60.1% de la población de Tabasco no utilizaban computadoras, 44.1% no utilizaban Internet y 29.2% no disponían de teléfono celular; 64.5% de los hogares no disponían de computadoras y 55.2% no disponían de conexión a Internet.

Cuando revisamos estos mismos resultados a nivel ciudad, observábamos una reducción significativa: En Villahermosa, 42.4% no usaban computadoras, 23.5% no usaban Internet y 14.4% sin celular; mientras que solamente 43.7% de los hogares no disponían de computadora y 27.8% no de Internet.

Por consiguiente, el Índice de Desarrollo TIC, elaborado con base en estos datos siguiendo la metodología de Jordy Micheli Thirión y José Eduardo Valle Zárate, colocaba a Centro a la cabeza en Tabasco con 4.5 puntos de 10, en un estado donde ninguno de los 16 municipios restantes rebasaba los 3 puntos y el promedio estatal arrojó 2.35.

Recordemos que la brecha digital es una extensión de la desigualdad y, en tanto tal, impide el goce pleno de derechos políticos, económicos y sociales de la población, residente y/o visitante del municipio.

Aquel año, 2018, el Ayuntamiento se encontraba, según el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria, en el lugar 45 de 60; según la Métrica de Gobierno Abierto del CIDE y el INAI, en el lugar 36 de 310; el Índice Básico de Ciudades Prósperas, del INFONAVIT y ONU-Hábitat, lo calificaba como moderadamente débil, aunque su peor indicador, justamente, era en la dimensión Gobernanza y Legislación Urbana, y cito: “…lo que significa que la participación ciudadana, la capacidad institucional y/o la gobernanza de la urbanización es muy débil”, por lo cual, cito de nuevo “…no se generan las condiciones de gobernanza e institucionalidad necesarias para mejorar el resto de las dimensiones…”.

Lo cual, además, ratificaba el dictamen, de 2019, del Informe de Desarrollo Humano Municipal, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Tabasco como el 20° estado más desigual del país (Centro con un Índice de Desarrollo Humano similar al de Hungría mientras que Jonuta lo tenía similar a Palestina) y el 21° en Índice de Capacidades Funcionales Municipales, es decir, la de emprender acciones que contribuyan al desarrollo de su población desde el diseño mismo de políticas públicas, tanto en la integración de diagnósticos basados en evidencias como en el seguimiento y evaluación de las mismas.

Una conclusión significativa de este informe, aunque no nueva ni reciente si se consultaban algunos indicadores del INEGI o de CONEVAL, era la alta correlación entre estos índices, muy rezagados en ambos, lo que significa que el Estado, el sector público, el gobierno, preserva un tremendo peso sobre la modelación de la realidad de su demografía en su territorio. Para PNUD y otros bienintencionados, también significaba, y cito: “…implicaciones prácticas que pueden ayudar a las autoridades a identificar y priorizar el tipo de capacidades e iniciativas para el desarrollo sostenible que es conveniente impulsar en cada municipio”. Para mí, era el síntoma inequívoco de centralismo, verticalismo, economía planificada, clientelismo, corporativismo, superdependencia de personas en cargos públicos de primer nivel e implicaciones más bien políticas: Exclusión, censura, cooptación de espacios para el diálogo público, escasez de ciudadanía.

De modo que nos alistamos para treparnos a la ola histórica por la primera ocasión en que la izquierda asumía la presidencia de la República: Combate a la corrupción, transparencia, democracia participativa, rendición de cuentas, innovación social, etc.; a lo que se añadía la condición de que por primera vez que lo que va del siglo el mismo partido encabezaría todos los órdenes de gobierno.

Ojo: Hablo de aquel momento. Sus respectivas evaluaciones luego de 3 años, siempre que estén sustentadas, son todas válidas. Mi evaluación sobre lo que me constó hacer como gobierno municipal las vierto a continuación.

Al momento que construir el Plan de Desarrollo Municipal 2018-2021, una de mis principales tareas consistió en alinear sus ejes a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, de nuevo, por exigencia normativa. Lo digo así porque una cosa es cumplir y otra cosa es saber cumplir: La metodología que implementé se enfocó en aquellos indicadores pertinentes a la competencia municipal. El resultado reveló 125 de los 243, es decir, el 51.44% de los ODS, a nivel contribución.

Hoy día, el ejercicio que emprendí junto al Grupo de Trabajo, que fue reconocido por el Tec de Monterrey, heredó un sistema de medición de ODS a nivel municipal, que es replicado por el gobierno estatal. El propio INEGI admite que no puede medirlos todos porque mucha información es de origen municipal y ni siquiera todos los Ayuntamientos disponen de sistemas de registro. Pero apenas se va a coordinar para implementarse en los 16 municipios restantes para sus próximos planes de desarrollo. Pese a que la propia CEPAL reconoce que el 74% de los ODS tienen una relevancia preponderantemente local, se perdió ya un ciclo de 3 años y nos quedan 9 para la fecha prevista por la Asamblea General de la ONU.

A su vez, teníamos que integrar las propuestas de los foros de participación organizados por el Comité de Planeación Municipal, lo más aproximado al ejercicio de gobierno abierto que realizó el Ayuntamiento. Aproximado, porque no lo es: La política de mantener espacios a la participación ciudadana debe ser permanente, universal, abierta, pero, sobre todo, palpable, vinculante. Yo mismo, en tanto ciudadano, vi cómo mi propuesta de presupuesto participativo alcanzó a plasmarse en el Plan Estatal, sin que ninguno de los 2 gobernadores que hemos tenido desde entonces lo haya implementado.

Por su parte, ninguna de las 89 propuestas del Foro abordó el tema de gobierno digital, lo cual es comprensible ante otras prioridades; y asumimos que la agenda del alcalde en la materia subsanaría temas como el conocimiento público útil, mecanismos digitales de participación amén de la denuncia, transparencia presupuestaria, archivo digital, simplificación administrativa, en fin.

El motivo por el cual no se presentaron dichas propuestas se resume en desconocimiento del nuevo ordenamiento legal y de la idea que un Ayuntamiento no puede brindar más bienes y servicios de los habituales. Por ejemplo, pagos de impuestos y derechos, como el predial y el agua, ya se podían hacer desde 2009 y domiciliarse al banco, desde 2013. Fue un primer hallazgo interesante: Nadie pensó en mayores beneficios que ésos. No quiero decir con ello que me sorprenda que en mi ciudad, en mi estado, construir ciudadanía sea una noción distante: Digo que es tan distante que mis paisanas y paisanos no reconozcan que para disminuir cualquier brecha se requiere, precisa e indispensablemente, más ciudadanía.

Un segundo hallazgo puntual es que no existe una ODS en materia digital a nivel municipal. Es decir, sí vamos a encontrar, por ejemplo, el ODS 4 acerca de competencias digitales, equipamiento en escuelas y docentes calificados, en este caso en las TAC; el ODS 5 acerca de mujeres con acceso a telefonía móvil, el ODS 8 acerca de la inclusión financiera; el ODS 9 acerca industria tecnológica y cobertura de red móvil; y el ODS 17, sobre acceso a Internet y velocidad de banda ancha.

Pero nada de eso pertenece a la esfera municipal, sino estatal y federal y aun la privada: El Estado no provee muchos de estos servicios, entre otras razones porque jamás llegó a jugar en este sector que no fuera como ente regulador o como un cliente más. No cuestiono esto: La competencia siempre será más sana que un Estado acaparador. Un municipio, por tanto, se ve obligado o a erogar dinero que, no necesariamente tiene o dispone por fuerza de ley; o a invitar a más actores, quizá mejor preparados, para coadyuvar en su esfuerzo.

Entonces, vemos un tercer hallazgo: No se realizaron todas las alianzas estratégicas más beneficiosas a nuestro programa, sea por miopía institucional, sea por no convenir al interés de otros actores, sea por no ponderarse como necesario ante la población; por lo que Einstein definió como locura: Esperar diferentes resultados haciendo las mismas cosas: Las reglas de gestión para las alcaldías y sus presidencias cambiaron muchísimo, en aras de combatir los moches, y la pandemia vino a limitar también esos márgenes de maniobra. Si no te adaptas, mueres. Por poner un ejemplo medio mencionado anteriormente: El sector privado es el jugador más relevante en materia digital: Si no lo incentivas, difícilmente acompañará tus esfuerzos.

Se optó, consecuentemente, por el gasto público, cuyos resultados, de todos modos, insisto, serán internos y nada más: En equipamiento, 25 millones de pesos erogados en 2019 para la mayoría de las dependencias municipales, tanto en máquinas de distinta capacidad, como servidores, fibra óptica y demás. Capacitaciones a 306 personas servidoras públicas a lo largo de un ciclo que duró hasta julio de 2021 con diversas instituciones educativas y autónomas. Y un caso más visible: El Catálogo Digital de Trámites y Servicios del Ayuntamiento de Centro, llamado Plataforma Centro Digital, cuyo equipo gestor, todo hay que decirlo, no completó sus objetivos. Los 2 más relevantes a mi parecer: El acceso libre y abierto de datos y la interoperabilidad con otros sistemas informáticos con que ya contaba el Ayuntamiento y los estatales y federales, caso concreto, los registros civiles.

Todo ello nos moderniza como Ayuntamiento, desde luego, pero escasamente podría contribuir a la reducción de brecha digital y menos desde aspectos asociados, como la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la transparencia proactiva. Es decir, subimos en los indicadores de mejora regulatoria y está por verse en los restantes que mencioné, pero no por ello cambió la cultura dentro de quienes toman decisiones dentro de una Administración municipal ni la ciudadanía contó con mejor acceso a éste, aunque votó por él y lo sostiene con el pago de sus contribuciones.

Expongo 2 hallazgos finales también como prueba al calce:

1).- El equipamiento debió incluir infraestructura municipal ya existente que auxiliara mejor la descentralización, como las bibliotecas, los dispensarios, ciertos espacios públicos, etc. Este hallazgo me lo formuló el coordinador de la Red de Bibliotecas de la misma manera que se las formulo a ustedes: ¿Se imaginan si en cada una de las 25 bibliotecas de Centro, la mayoría rurales, se hubiera instalado un módulo de registro para recibir las dosis contra la CoViD-19? El beneficio no habría sido únicamente para la población adulta mayor, sino para aquella sin alfabetización digital, sin acceso a equipos y sin movilidad urbana multimodal. Espero que ahora, en una fase de descarga del certificado de vacunación, cuyo alcance es incluso internacional, se eche a andar esta brillante idea que sólo a él se le ocurrió en estos 3 años y sólo Dios sabrá porqué no se emprendió siendo hasta redituable en lo político.

2).- Total, que se lanzó la Plataforma Centro Digital y no consiguió el impacto deseado; de hecho, el propio equipo gestor no ha publicitado una métrica siquiera para contrastar el menos el alcance buscado, si bien ha argumentado que tuvo que ajustarlo en el sentido de limitarlo porque, y he aquí el hallazgo, no bastan las competencias digitales municipales por sí mismas; porque la instancia municipal está sujeta a jurisdicciones que disminuyen su radio de acción (Más aún, debo confesarlo, cuando la alineación política presidencia-gubernatura-alcaldía es total); y porque la ciudadanía, durante las restricciones sanitarias, reforzó la idea de esas limitaciones por parte de los Ayuntamientos.

No fue coincidencia, para cerrar este apartado, la frase de Andrés Manuel López Obrador sobre la pandemia: “nos cayó como anillo al dedo”. Una de las grandes reconfiguraciones de la Covid-19 para los gobiernos municipales, y tangencialmente para los estatales, es que si de por sí emplear el 35% del Presupuesto de Egresos de la Federación (Para la mayoría de estados y municipios, más del 85% de sus presupuestos), no se ha reflejado en la mejora de la población, o de aspectos de mejora de su calidad de vida bajo el resguardo normativo de estados y municipios; si, por lo contrario, se excede en esos propósitos y sirvió para saqueos y desvíos, aun en este sexenio; bueno, la regla consistirá en limitar más todavía ese porcentaje, no en montos si gustan, pero sí en políticas públicas concretas, en bienes y servicios concretos. Hemos contemplado esa dinámica al menos el último año y observamos, si queremos observar críticamente, que puede ser útil hasta cierto grado, por ejemplo, en el manejo discrecional de fondos, caso del casi extinto Ramo 23; pero igualmente cómo está dando al traste con muchos logros institucionales a nivel subnacional.

Una de ellas, el empuje que los municipios puedan dar, pequeño y casi sin dinero, a reducir la brecha digital. Para el caso de Tabasco en general y de Centro en particular, pese a los estímulos que se le inyectan por su actual condición geopolítica, los números indican que las demandas creadas por el confinamiento, no por la oferta desde el gobierno, incrementaron el suministro de servicios de conexión, pero, de nuevo, no significa que el gobierno digital se consolidara ni que la brecha digital se haya mitigado siquiera.

Por ello, mi experiencia me lleva a sostener que se trató, y se trata, de un fenómeno inconcluso, ni desde el diseño y la implementación del programa, ni desde las condiciones de la población a la que se suponía beneficiar ni del impacto que cerrar la brecha digital tenga sobre otras brechas, para bien o para mal. Quiero decir, están ligadas, pero si la relación es de causa y efecto no concluiría cuál es una y cuál es la otra.

Aun para las políticas públicas más transversales, por metodología de marco lógico -el instrumento más empleado en la gestión gubernamental- se fijan prioridades y procesos primarios. Si atraemos la tecnología digital hacia áreas geográficas en situación de marginación, ¿Paliará la marginación, la agravará o no incidirá en lo absoluto? Si apostamos por orientar la inversión pública hacia esas áreas, ¿Se reducirá la brecha digital, con las implicaciones sociales, económicas y políticas arriba descritas?

¿Cuál es la contribución, al reducir la brecha digital, para otros segmentos de población vulnerables, como las personas con discapacidad, en precariedad laboral, mujeres en situación de opresión por razones culturales y económicas, jóvenes sin oportunidades de estudio o de ocupación y seguridad social, habitantes de localidades agobiadas o sometidas por la delincuencia organizada? ¿Cuál para el medio ambiente, los ecosistemas terrestres y marinos, la huella de carbono por demanda energética y la sustentabilidad detrás de la industria extractiva que provee insumos a la tecnológica?

Todo parece indicar que la pandemia expuso la siguiente desigualdad, una más entre cientos alrededor del mundo: La agenda digital, desde la acción gubernamental, al menos para el caso Villahermosa-Centro-Tabasco, se convirtió en otro marco de simulación justo cuando probaría su enorme utilidad y definiría, para las próximas generaciones, mejores reglas para el desarrollo sostenible.

A manera de conclusiones, termino mi participación exponiendo 4 puntos que condensan a un tiempo preocupaciones y aprendizajes transversales:

1).- La coordinación institucional no necesariamente se obliga por marcos normativos: Incide también el peso de otros factores, como la agenda política y mediática o la capacidad técnica instalada. Construir ciudadanía implica abandonar el concepto de voluntad política para reforzar el de principio de legalidad que obliga a las personas funcionarias públicas a dar resultados en cada ámbito de su responsabilidad, priorizando sin soslayar.

2).- Puede que sea distinta en cada escenario, pero la brecha digital se convirtió en casi el único de los asuntos públicos más relevantes que no pasa ni siquiera por el sector público ni por la legislación en la materia. Ofrecer servicios digitales no genera demanda en la población, o al menos no la suficiente. Nada más el sector privado tiene los recursos y las competencias para incrementar la infraestructura tecnológica allá donde se necesita. Y los municipios son los jugadores menos atractivos para ellos.

3).- Si desde el enfoque ciudadano la inclusión digital como derecho humano no podría considerarse garantizado, la agenda digital debe orientarse hacia aquellos obstáculos para su pleno ejercicio, desde los puntos de vista interseccional, es decir, de la ciudadanía, tecnológico y financiero. Los marcos normativo y presupuestario ya existen; toca a la población, incluyendo a los sectores productivos y de la Sociedad Civil Organizada, conocerlos y emplearlos a su favor.

4).- La brecha digital prevalecerá en el futuro en la medida que la digitalización no sólo no resuelva los problemas más apremiantes de la sociedad, sino que incluso contribuya a empeorarlos. Por lo cual, siempre se tendrán que examinar las prácticas, los conocimientos y los resultados de la reducción de esta brecha.

Septiembre-octubre, 2021.

Presentación de la ponencia en mi canal de YouTube, con gratitudes
y los derechos reservados al Centro Universitario UAEM Valle de México.

*Escritor y periodista mexicano (Villahermosa, 1982).
Ganador del Primer Concurso Nacional de Ficción Playboy 2008.
Nominado al Premio Nacional de Periodismo Cultural Fernando Benítez 2010.
Reconocido por la UJAT en 2002 (Premio Universitario de Ensayo sobre Benito Juárez) y en 2010 (Premio de Cuento de la Feria Universitaria del Libro).
Ha publicado su trabajo literario y periodístico
en diversos diarios y revistas locales y nacionales.
En Twitter y en Instagram, trollea desde la cuenta @Acrofobos.
En 2017, publicó su primer libro de relatos Grimorio de los amores imposibles.
En 2018, publicó el segundo: La invención del otoño.

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